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城市更新治理模式比较选择

  摘要:在现代化发展不断加快的过程中,我国国民经济飞速发展,城市化建设也在不断加快。城市化建设始终是我国发展过程中的重要建设项目,需要结合我国国情合理的推动城市化建设的发展。在这样的背景之下,城市更新逐渐成为当前城市建设的重要主题,所为城市更新,主要指的是城市的改造、重建以及延续的全过程。我国在该方面的实施典范便是广州城市改造,对于广州城市改造实践进行具体的分析可知,当前城市改造实施过程中仍然存在着显著的治理困境,主要体现在市场、混合改造模式方面的治理难题。这些方面的治理困境很大程度上导致利益受损、成本外溢,对于我国城市更新治理有着严重的影响。本文中就城市更新治理提出一种新的治理模式,通过新的城市更新治理模式来调节开发商与居民之间的利益关系。就目前来看,利益共同体模式充分符合我国社会的发展理念,在此过程中如果能够进一步地对城市内部改造进行调节,则有利于城市化建设的持续性发展,对于我国经济发展有着十分重要的促进作用。
  
  关键词:城市更新治理模式;比较选择;利益共同体模式;探讨研究
  
  1引言
  
  城市更新理念最初是于20世纪70年代由西方发达国家城市管理领域提出来的,在现代化发展不断加快的过程中,该理念得到了大幅度的推广,并为国际社会所接受。就城市更新而言,其主要包含两方面的内容,首先是城市内某些基础性设施的拆除、改造或是重新建设过程,另一方面则是城市内的文化环境、生态等的改造,即城市内部非实体形态物质的延续和发展。西方发达国家对于城市更新的探究是基于广泛的实践所进行的,在长期的发展过程中,不断地调整城市更新的相关政策,主要包含城市重建、城市更新以及城市再开发等方面的内容,总体而言,在该方面的研究都是城市改造、重建以及延续的过程,仅仅是实施的方法不同而存在着某些差异。对于我国来说,目前我国正处于城市建设发展的重要阶段,对于城市的更新、重建等都需要依据国外实践的相关经验进行,对于该方面的研究还是比较落后的。我国长期以来对于城市更新中所采取的主要政策是以管制型政府治理模式为基础,而该种城市更新治理模式存在着不少的问题,导致城市更新建设过程中出现了很多的难题。城市的更新治理应当是长期实践探究的产物,更应当符合系统化的发展要求,在建设过程中要满足体制化创新要求,也要能够与社会主义市场经济发展相契合。当前我国在城市更新实践过程中也逐渐尝试采取新的政策来改善最终效果,并逐渐向着混合型以及自愿性工具的方向进行转变。
  
  2城市更新治理过程中政府治理模式简要介绍
  
  广州作为我国城市更新治理的典范城市,在2000余年的发展过程中经历了多次的改造、扩建,而现如今也被列入了城市更新建设的先行城市。广州市政府旨在将广州向四面进行扩展,并在几十年的建设过程中城市面积有了数倍的扩大,并仍在不断地更新扩建过程中。对于广州城市的更新进程而言,其城市更新的效果如何很大程度上取决于相关决策者以及实施者如何选取治理模式,由此可见,城市更新治理过程中治理模式的选取十分重要,以下就城市更新治理过程中政府治理模式进行简要的介绍分析。
  
  2.1政府改造模式简要介绍
  
  首先要介绍的政府治理模式便是政府改造模式,所谓政府改造模式,主要指的是整个城市的改造项目由政府直接组织,同时在具体实施的过程中是由企业进行负责的。当前广州金花小区的旧城改造就采用的是政府改造模式,在具体的时间过程中,政府对改造的内容进行了相应的规划,同时予以一定的政策知道,帮助金花小区进行改造。不仅如此,在土地的开发方面也是由政府建设部门与承担改造任务的国有企业进行签订的,目的便是最大化地对金花小区的改造进行指导,以此来为广州其他地区的改造提供相应的标准。由此可见,政府改造模式中政府是作为合同实施的甲方,所要进行的任务便是确定城区的改造范围,并规定相应的改造期限,此外,还需要协调该区域内不同单位之间的关系,最后还需要负责改造计划最终实施结果的查验接受。而相关的开发企业则需要根据政府的要求进行改造计划的实施,筹集改造过程中所需要的资金,并进行城市改造中公共设施的建设。当前,广州金花小区的旧城改造已经完美收官,其中拆迁的6000余户居民也进行了妥善的安置,旧城改造计划结果也是较为满意。
  
  2.2市场改造模式简要介绍
  
  市场改造模式也是政府治理模式的一种,主要指的是旧城区改造过程中政府通过出让用地红线,由开发商按照相关的规划要求来负责项目的拆迁、建设的一种商业行为。广州在之前的发展过程中,受到了国内外诸多开发商的青睐,纷纷在当地实施旧城改造,而其主要进行改造的地段往往是比较繁华的路段,或是人口密集的区域,对于实际需要改造的旧城区却无法进行改造,由此便违背了旧城改造的基本内涵。这也是由于旧城改造过程中,危房、偏僻地段的改造需要耗费巨大的成本,导致开发商往往不愿对这些城区进行改造,由此以来,旧城去的改造过程中并未有共建配套设施的增加,同时人口密度有所增加,这就导致公共服务设施严重缺乏。由此可见,市场改造模式对于是旧城区该在过程中的一个误区,采用市场改造模式进行旧城区改造会进一步的加剧城市公共服务设施的缺乏现状,对于我国城市化建设的进程并未有实质上的帮助。就目前而言,广州富力广场改造过程中就采取此种改造模式,导致该地区的改造出现了巨大的问题,影响到国家城市更新治理的实践过程,因而市政府也曾禁止开发商参与到旧城改造之中,目的便是防止市场改造模式进一步影响到城市更新过程。
  
  2.3混和改造模式简要介绍
  
  政府治理模式的最后一种便是混和改造模式,改种模式指的是政府为以行政手段来动员单位以及居民出资参与到城市景观政治以及旧房维修的过程中。此改造模式也是在旧城改造过程中出现资金不足的情况下被迫实施的措施,混和改造模式在具体实施的过程中既有其优势,有存在着不足之处,其优势在于能够充分将居民与旧城改造联系在一起,在解决改造资金问题的基础上,也能够给当地居民带来很大的便利。而不足之处则在于可能出现民众不配合的情况,对于出资改造旧城区持反对态度,由此影响到旧城改造的整体进度。因而在实际的实施过程中,往往还是由政府统一进行调节,对于民众出资进行保障,确保能够为当地居民带来收益,由此保障旧城改造的顺利进行。
  
  3不同改造模式所产生的困难简要介绍
  
  3.1开发企业成为旧城改造的主体部分,导致公共利益受损
  
  当前我国相关开发企业在进行旧城改造的过程中,始终是以自身盈亏作为最重要的部分,追求利润最大化更是其开发过程中的重要标准。因而开发商在参与旧城改造的过程中,所选择的改造区域往往是比较繁华的地段,而对于拆迁难度比较大的地方却视而不见,这就很大程度上违背了旧城改造的根本目的。不仅如此,为了节约成本,开发企业在对拆迁地居民的安置方面也存在着较大的问题,通常选择一些比较偏远的地区进行拆迁居民的安置,在一定程度上影响到了居民的切身利益,最后,对于公共设施的建设来说,也存在着很大的问题,开发商对于改造区公共设施的建设并不关注,因而影响到居民的正常生活,长此以往,便会带来严重的社会矛盾,影响到国家的利益。由此可见,在该种城市更新模式下,虽然在一定程度上减轻了政府的工作压力以及资金投入,但却无法对开发商的改造行为进行控制,因而在旧城改造的过程中出现公共配套少、政府设计规划落空的情况。对于开发商在旧城改造过程中所导致的居民利益受损、社区居民公共利益受侵害的情况,都会给我国社会的正常运行带来严重的影响。
  
  3.2政府成为旧城改造的责任主体,出现角色错位的情况
  
  在广州金花小区的改造过程中,整个过程都是由市政府直接进行策划、组织的,在此过程中,我国某些国有开发企业也为政府承担了一定的责任,但国有企业并非是完全独立的经济主体,在执行旧城改造的过程中,也是受到了政府的指示,因而是受到政府控制的。由此可见,在改种模式下,旧城改造的主体成为政府,但实际的改造过程中,其主体部分应当是受改造的地区金花小区。金花小区作为旧城改造的主体部分,应当承担改造的责任以及风险,但在实际运行过程中,政府需要在金花小区改造过程中及时地调整规划措施,并为改造过程提供资金,不仅如此,在回迁房的建设过程中,其缺乏资金时,政府也需要及时地调整相关政策,并降低相应项目的利润,此外,还需要承担改造过程中绿化、道路等建设的费用。由此可见,本应由金花小区承担的责任与风险都被强加到政府身上,因而旧城改造的主体部分便发生了改变,政府承担了改造过程中的巨大成本,而居民家庭却有了舒适的生活环境以及住房条件。这种模式下政府将承担旧城改造的一切责任,同时也会在经济方面付出巨大的代价,这也不符合其作为公共组织的性质。总体而言,政府所采取的措施造成利益的不均等化,会影响到整体的改造过程。
  
  4城市更新治理新模式——利益共同体模式简要介绍
  
  就当前我国旧城改造的实践而言,依靠政府以及市场的导向政策解决城市更新问题是极为困难的,这主要是由于当前城市的建设是整体化的研究,需要居民、私营企业、投资商以及政府机构投入大量的资本、时间进行建设,在此过程中,政府主要起到引导作用,帮助旧城区居民改善居住环境,加快我国社会经济的快速发展,但并不能将之作为城市更新治理的主体部分,由此才能实现旧城区经济、环境等的持续性发展。就以上的介绍而言,政府需要在旧城改造过程中构件一种新的治理模式,即利益共同体治理模式,该种治理模式需要对改造过程中的参与者进行角色划分,即区分责任主体、引导者等。在此过程中也需要充分发挥政府、开发商的作用,将政府、开发商以及当地居民的利益结合在一起,实现利益共享、风险共担的共同体。该旧城区更新治理模式的基本模式即是在改造区域内,对于一些基础性设施以及公共服务设施进行严格的计算,不将政府的投入算入其中,结合开发商在此过程中的比例投入进行分析,由此来进行最终的分红管理。在此新模式的运行过程中,旧城改造成为兼顾公共利益与个人利益的集体行为,同时也能够为当地居民带来更大的收益,因而符合我国社会发展的基本理念。其治理模式也能够将旧城改造的成本以及收益内部化,分配较为方便。不仅如此,参与旧城改造的各个团体都在本质上拥有了改造的决策权,能够对于旧城改造方案提出意见,进行修改,这也在一定程度上防止某些不正当的企业追求自身利益最大化而影响到旧城改造整体方案。最后,利益共同体模式治理新模式有利于社区的可持续发展,对于我国城市化建设有着很大的帮助,这也在一定程度上解决了我国社会中存在的一些矛盾,对于我国经济建设的长远发展有着十分重要的影响,有必要进一步的研究发展。
  
  5结束语
  
  本文中就城市更新治理模式的比较选择进行了具体的介绍分析,其中介绍了当前城市更新治理过程中的三种模式,并就其所存在的问题进行了分析,由此提出利益共同体的旧城改造新模式,对于我国的旧城改造有着巨大的帮助。
  
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  作者:陈丹 单位:中机中联工程有限公司
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